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最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释第一条释义

关键词:南京房产律师,房屋租赁纠纷

       【条文】

第一条 本解释所称城镇房屋,是指城市、镇规划区内的房屋。

乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件,可以参照本解释处理。但法律另有规定的,适用其规定。

当事人依照国家福利政策租赁公有住房、廉租住房、经济适用住房产生的纠纷案件,不适用本解释。

  【条文主旨】

本条是关于司法解释适用范围的规定。具体解释了哪些房屋租赁合同纠纷适用本解释,还对司法解释调整对象“城镇房屋”的范围作出了规定。

  【条文理解】

对本条的理解,应当把握如下几个方面:

  一、在适用本解释时,在适用司法解释规定的层次上区分为适用、参照、不适用三个层次

本条是本解释的第一条,开宗明义阐明了司法解释的适用范围。既然是司法解释,就说明它是对法律规范在审判实践中的法律适用所作出的解释,首先要说明本解释解释的是哪些法律,解释的内容是什么‘适用范围如何’等等。本条的主要功能就是明确上述问题,解答这些问题。本条限定了本解释全篇的适用范围,对全篇产生影响,是后续条文的基础。

本解释规定的房屋租赁合同纠纷案件的适用范围包括三个层次:城市、镇规划区内的房屋租赁合同纠纷案件适用本解释;乡、村规划区内的房屋租赁合同纠纷案件,可以参照本解释规定;公有住房、廉租住房、经济适用住房不是平等主体之间的民事法律关系,具有社会福利、社会保障特点,不适用本解释。据此,本解释只是调整平等主体之间的城镇房屋租赁合同纠纷案件,主要适用因签订市场化的房屋租赁合同引发的纠纷案件。在人民法院审判实践中,这部分案件数量最多,适用法律难度最大,适用本解释审理好这部分案件,应当说,就基本解决了房屋租赁合同纠纷案件的法律适用问题,也就实现了制定司法解释统一执法标准,规范房屋租赁市场的立法目的。

确定上述法律规范适用标准的三个层次的划分依据主要是《城乡规划法》。城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一,也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。现行调整规划的准据法主要是《城乡规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》。原来建立在城乡二元结构上的规划管理体制,以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式,已经不能适应现实需要。“城乡规划应当是城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村规划组成的一个规划体系,调整的是城市、镇、村庄等居民点以及居民点之间的相互关系,不是覆盖全部国土面积。”应当说,尽管城乡规划是一个统一协调的规划体系,但城乡二元化的规划体制痕迹仍然存在,且痕迹很重。本解释只是调整城乡规划中的城市规划、镇规划中的房屋租赁合同纠纷案件,而乡规划、村规划上因房屋租赁发生的纠纷案件,则可以参照本解释。本解释贯彻了《城乡规划法》确立的规划体系原则,兼顾了城乡规划二元化的历史成因和客观现实,也顾及了城乡规划一体化的发展趋势,最终确认了适用、参照、不适用的三个法律适用层次,形成了科学、有序的法律适用体系。

  二、本解释确定的调整对象与《合同法》规定的调整对象一致

本解释是调整房屋租赁合同关系的司法解释,租赁合同属《合同法》分则第十三章“租赁合同“一章的组成部分,受《合同法》调整。《合同法》第二条第一款规定,本法所称的合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。第三条规定:合同当事人的法律地位平等,一方不得将自己的意志强加给另一方。第四条规定:当事人依法享有自愿订立合同的权利,任何单位和个人不得非法干预。第七条规定,当事人订立、履行合同,应当遵守法律、行政法规,尊重社会公德,不得扰乱社会经济秩序,损害社会公共利益。由此可见,平等、自愿、合法为《合同法》基本原则,租赁合同是《合同法》分则第十三章内容,也应当严格遵循这些原则。

本条第三款规定:当事人依照国家福利政策租赁公有住房,依照住房保障政策租赁廉租住房、经济适用住房产生的纠纷案件,不适用本解释。这说明什么呢?公有住房、廉租住房、经济适用住房等类型的房屋在不同程度上带有福利性,后两种还属于社会保障性住房,前一种房屋属于原有计划经济体制下单位分配的福利房。凡是福利房、保障房租赁活动都是受到国家法律、行政法规、部颁规章、地方性法规等规范性文件的规制,并不是谁想租房就能租的,承租人的资格是受到严格限制的,只有符合法律、政策规定的条件的公民才能与规范性文件规定的国家或者特定出租人签订房屋租赁合同,成为承租人。出租人的资格是受政府文件约束的,出租人取得合同当事人地位及其租赁行为都受到政府文件调整,出租人不得将福利随意让渡给他人,只能与政府认可的、具备签约资格的承租人签约,不能随行就市自主选定承租人,不能体现合同法中当事人签约自由、自愿的原则。政府代表国家是保障房、福利房的投资人,在租赁合同中居于主导、支配地位,是规则的制定者、执行者。租赁合同当事人很大程度上受制于政府,接受政府监督指导,出租人与承租人地位不平等,不属于平等主体之间的民事权利义务关系。据此,合同当事人签订上述三种房屋租赁合同,不能体现意思表示自由、自愿,当事人地位平等的合同法基本原则,与人民法院受理的平等主体间的民事权益争议案件的条件不一致,不受本解释调整。但是,上述说法并不意味着所有的上述三种纠纷案件都不属于人民法院案件受理范围。本文只是表达不受本解释调整,至于能否作为民事案件审理,需要甄别案件具体情况后,按照《民事诉讼法》第一百零八条规定审查,对于符合案件受理条件的,依法受理;不符合条件的,予以驳回。

本条第二款规定:当事人租赁乡、村庄规划区内的房屋产生的纠纷案件,可以参照本解释处理。但法律另有规定的,适用其规定。乡村规划区内建造的房产多是农村集体财产,属于农村集体组织或者村民个人所有。农村集体所有制和城市全民所有制是计划经济体制下,城乡二元化的体现,农村集体所有制的所有权由全体村民享有,重大事项按照民主议定程序决策,集体成员享有的财产权利交易范围受到一定限制,与自由处分的财产物权之间存在一定差异。仅就房屋租赁法律关系而言,在乡、村规划区内建造房屋的租赁行为与城、镇规划区内的房屋租赁行为,在实务上没有太大差异,都是租房收租,现行的规范性文件中大多也没有区分城乡房屋租赁之间的差异,但在法律规范层面上还是存在着一定差异的。《合同法》第一百一十二条规定:租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益,承租人支付租金的合同。《上海市房屋租赁管理条例》、《天津市房屋租赁管理条例》、《南宁市房屋租赁管理条例》、《广州市房屋租赁管理条例》等城市制定的管理条例,在适用范围上均表述为“本市行政区域内的房屋租赁及其管理适用本条例”,并不区分是城市还是乡村。上述法律规定没有区分法律调整对象是城市房屋或者乡村房屋。国务院颁布实施的《城市私有房屋管理条例》第二条第一款规定:本条例适用于直辖市、市、镇和未设镇建制的县城、工矿区内的一切私有房屋。建设部发布的《城市房屋租赁管理条例》第一条规定:为加强城市房屋租赁管理,维护房地产市场秩序,保障房屋租赁当事人的合法权益,根据《城市房地产管理法》,制定本办法。第二条规定:本办法适用于直辖市、市、建制镇的房屋租赁。显而易见,上述行政法规、部颁规章调整的是城市房屋租赁关系,不包括乡村的房屋租赁关系。上述规范性文件的规定表明,城乡二元化的趋势正在淡化,但痕迹仍在,有时表现得还很重。应当相信,随着《合同法》理念的贯彻,城乡房屋租赁合同法律适用一体化的趋势必然会深人人心,成为立法、执法的主流观点,成为学术通说。但目前距离目标还有很长的路要走,人民法院作为实务部门,还应当尊重历史形成的城乡二元体制的社会现实,承认城乡房屋租赁合同纠纷案件存在法律上、市场交易上的现实差异,与经济发展同步循序渐进地实现城乡房屋租赁合同纠纷案件法律适用一体化,最终由本解释规定的“参照”统一转化为“适用”。故,本解释在本条文中表述为“租赁乡、村庄规划区内的房屋产生的纠纷案件,可以参照本解释”,是兼顾了历史与现实,选择了面对社会现实的务实态度,切实有效地解决审判实践问题的实际问题。

  【审判实务】

在审判实务中,有如下问题值得注意:

  一、审判实践中,应当注意对于“城中村”产生的房屋租赁合同纠纷案件原则上适用本解释

随着城乡一体化进程加快,城乡边缘不再清晰,在城乡结合部地区再很难区分城乡界限,有些“城中村”尽管土地性质属农村集体所有制土地,但已完全被城市包围。在城市中居住着许多失地农民,在农村集体所有制的土地上也生存着许多城市居民,在许多城乡结合部难以区分是城市土地,还是集体土地,城乡界限模糊。

审判实践中应当注意,是否适用本解释的决定性因素在于租赁房屋占有土地的规划性质,即占地规划是城镇规划,还是乡村规划,不是以租赁合同纠纷案件当事人是城市居民还是农民的身份决定法律适用标准,也不是租赁房屋占地性质是国有土地还是集体所有制土地决定的。多数情况下,城镇规划区、乡村规划区的范围与国有土地、集体土地的范围的划分标准是一致的,重合的,但个别情况下也会存在差异,像北京市在四环以内早已进入北京市城市总体规划范围,但二环、三环、四环许多地方还散落着很多的集体所有制土地,尽管早已经进入了城市规划区范围内,但至今仍未被政府征用转性为国有土地。在这些土地上发生的房屋租赁合同纠纷案件应当适用本解释,不能因为土地未被征用转化为国有土地而否定此幅土地受城镇规划调整的现实。对于城镇规划区、乡村规划区交界处,集体土地、国有土地交界处,难以区分讼争租赁房屋规划区的,原则上按照城镇规划区建造的房屋对待,适用本解释。

  二、福利房屋和城市保障性住房,在福利和保障性因素消失后,也属于本解释调整范围

以廉租房为例,以下情况导致福利房转性为普通住房,福利性和保障性因素消失,适用本解释条件成就。第一种情况,按照《廉租住房租赁合同》规定,出现不再符合廉租住房条件的家庭,应当腾退廉租住房。如果需要继续租住的,承租人应当按照商品住房的市场租金补交租金差额,不再享有最低租房补贴和优惠待遇。第二种情况,根据《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》规定,享受廉租住房保障的家庭有下列情况之一的,由房地产主管部门作出取消保障资格的决定,收回承租的廉租住房,或者停止发放租赁补贴,或者停止租金核减:(1)未如实申报家庭收入、家庭人口及住房情况;(2)家庭人均收入连续1年以上超出当地廉租住房政策确定的收入标准;(3)因家庭人数减少或者住房面积增加,人均住房面积超出当地廉租住房政策确定的住房标准的;(4)擅自改变房屋用途的;(5)将承租的廉租住房转借、转租的;(6)连续6个月以上未在廉租住房内居住的。出现上述情况后,房地产主管部门作出取消保障资格决定,并在5日内通知当事人,说明理由。享受实务配租的当事人家庭应当将承租的廉租住房退回。逾期不退的,房地产行政管理部门依法向人民法院申请强制执行。出现上述两种情况时,经济适用住房的福利和保障性因素消失,转化为普通住房,适用本解释的条件成就。

公有住房、经济适用住房也是如此,像通过房改,将低租福利性的公有住房转化为按照成本价、市场价购买的商品房,因此类商品房租赁发生的纠纷案件,应当适用本解释。按照《经济适用住房管理条例》规定,在特定条件下,经济适用住房也存在变性问题,变化后的福利房转化为普通商品房,因此产生的房屋租赁纠纷也应当适用本解释。

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